În documentul care ca fi prezentat în cadrul întâlnirii, Predoiu îi propune premierului Ludovic Orban „susținerea soluției desființării SIIJ”:

Mermorandum:

I. Cadrul legislativ actual

Prin Legea nr. 207/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară a fost înființată Secția pentru Investigarea Infracțiunilor din Justiție (în continuare, SIIJ), ca structură fără personalitate juridică în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie care are competenţa exclusivă de a efectua urmărirea penală pentru infracţiunile săvârşite de judecători şi procurori, inclusiv judecătorii şi procurorii militari şi cei care au calitatea de membri ai Consiliului Superior al Magistraturii. Prin această lege au fost stabilite principiile de funcționare a Secției, modalitățile de numire a conducerii Secției și a procurorilor din cadrul acesteia.

S-a prevăzut că Secţia pentru investigarea infracţiunilor din justiţie începe să funcţioneze în termen de 3 luni de la data intrării în vigoare a legii, respectiv la 23 octombrie 2018.

Prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2018 privind unele măsuri pentru operaţionalizarea Secţiei pentru investigarea infracţiunilor din justiţie, având în vedere motivele invocate de Guvern în nota de fundamentare a ordonanței de urgență a Guvernului, au fost adoptate măsuri legislative în vederea asigurării operaționalizării SIIJ începând cu data de 23 octombrie 2018, data la care ar fi expirat termenul de 3 luni instituit de legiuitor.

Această ordonanță a reglementat o procedură derogatorie de la art. 883 – 885 din Legea nr. 304/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în vederea numirii provizorii a procurorului-şef, a procurorului-şef adjunct şi a cel puţin unei treimi din procurorii, măsuri considerate urgente pentru ca SIIJ să înceapă să funcționeze.

II. Documente și recomandări europene privind SIIJ

Într-o serie de documente europene au fost aduse numeroase critici cu privire la modul de funcționare și organizare a SIIJ:

1. Grupul Statelor Împotriva Corupției (GRECO) – Consiliul Europei

În Raportul ad-hoc, adoptat în data de 23 martie 2018 (Reuniunea Plenară 79), în conformitate cu Regula 34 din Regulile de Procedură ale organismului anticorupție al Consiliului Europei și în Raportul de follow-up referitor la Raportul ad-hoc, adoptat în data de 21 iunie 2019 (Reuniunea Plenară 83), GRECO a concluzionat că recomandarea referitoare la abandonarea creării noii secții speciale pentru investigarea infracțiunilor din justiție nu a fost implementată de România.

2. Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept a Consiliului Europei (Comisia de la Veneția)

În Opinia nr. 924/2018, Comisia de la Veneția a recomandat României să reconsidere stabilirea unei structuri separate de parchet pentru investigarea infracțiunilor comise de judecători și procurori; recurgerea la procurori specializați, însoțită de garanții procesuale efective, ar putea apărea ca o soluție alternativă mai potrivită.

În considerentul nr. 89 din Opinie, se afirmă că ”în aceste împrejurări, cu toate că alegerea mijloacelor de combatere a infracționalității aparține legiuitorului național, temerile existente că noua structura va fi (încă) un instrument de intimidare și presiune la adresa judecătorilor și procurorilor – în special dacă este combinată cu alte noi măsuri preconizate în privința lor, cum sunt prevederile referitoare la răspunderea materială a magistraților – pot fi considerate legitime și nu ar trebui ignorate”.

3. Raportul MCV

Concluzia Raportului Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind progresele înregistrate de România în cadrul mecanismului de cooperare și verificare din 22 octombrie 2019 cu privire la recomandarea legată de Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție este că „aceste recomandări nu au fost puse în aplicare de autoritățile române, care au invocat și argumentul că legile justiției produceau efecte juridice care nu puteau fi oprite”.

În evaluările Comisiei Europene s-au reținut următoarele: ,,Modificările legate de accelerarea înființării Secției speciale pentru anchetarea magistraților și extinderea competenței sale (…) au alimentat și mai mult sursele de îngrijorare și lipsa de încredere în aceste modificări.

În special, unele dintre modificările propuse ale legilor păreau să servească intereselor anumitor persoane.

Aceste ordonanțe de urgență au stârnit reacții extrem de negative, care au contribuit la cristalizarea poziției specifice exprimate de populație în cadrul referendumului din 26 mai 2019 cu privire la modificarea legilor justiției prin ordonanțe de urgență.

Punerea în aplicare a legilor justiției modificate a confirmat, de asemenea, preocupările exprimate în raportul din noiembrie cu privire la prejudiciile aduse sistemului judiciar. În particular, funcționarea Secției speciale pentru anchetarea magistraților a confirmat temerile exprimate atât în România, cât și în exterior că secția respectivă ar putea fi utilizată ca instrument de presiune politică.

Au existat mai multe situații în care Secția specială a intervenit pentru a schimba cursul anchetelor penale într-un mod care ridică îndoieli serioase cu privire la obiectivitatea sa.

Printre aceste situații se numără și cazurile în care Secția specială a inițiat anchete împotriva judecătorilor și a procurorilor care s-au opus modificărilor actuale ale sistemului judiciar, precum și modificările bruște ale abordării adoptate în cauzele aflate pe rolul instanțelor, de exemplu retragerea căilor de atac introduse anterior de DNA în dosarele de corupție la nivel înalt.

Numirile în funcțiile de conducere din Secția specială au stârnit, la rândul lor, polemici. Pe fondul acestora, numeroase voci din România au cerut desființarea Secției speciale..

Comisia de la Veneția a adoptat un aviz cu privire la ordonanțele de urgență în iunie 2019, în care confirma îngrijorarea crescândă suscitată de noile modificări și de funcționarea Secției speciale. În cele două noi rapoarte din iunie 2019, GRECO a exprimat preocupări similare.”

(Raportul MCV din octombrie 2019, pag. 5-6, obiectivul de referință nr. 1).

Problematica SIIJ este tratată nu doar în cadrul obiectivului de referință nr. 1: independența sistemului judiciar și reforma sistemului judiciar, ci și în cadrul obiectivului de referință nr. 3: Combaterea corupției la nivel înalt – Durabilitatea Direcției Naționale Anticorupție și ireversibilitatea luptei împotriva corupției.

Astfel, Raportul din 22 octombrie 2019 notează: „Gestionarea eficace a cazurilor de corupție la nivel înalt a fost, de asemenea, afectată negativ de faptul că responsabilitatea pentru numeroase cauze a fost transferată Secției speciale, care este competentă să ancheteze nu numai infracțiunile comise de magistrați, ci și infracțiunile conexe comise de alte persoane. Riscul identificat în noiembrie 2018 ca Secția specială să fie utilizată pentru a schimba cursul dosarelor de corupție la nivel înalt și pentru a face presiuni asupra magistraților s-a materializat (a se vedea obiectivul de referință 1)”

„Comisia reiterează concluzia sa din noiembrie 2018 potrivit căreia baza pentru evaluarea pozitivă la care s-a ajuns în ianuarie 2017 în ceea ce privește obiectivul de referință 3 a fost redeschisă de România. În ciuda faptului că atât DNA, cât și ICCJ au continuat să ancheteze și să sancționeze corupția la nivel înalt și să dea dovadă de profesionalism în circumstanțe foarte dificile, atacurile la adresa activității lor, modificările succesive aduse cadrului legislativ aplicabil și posibila atingere adusă autorității hotărârilor judecătorești definitive ridică semne de întrebare cu privire la caracterul durabil al rezultatelor României în lupta împotriva corupției la nivel înalt.”

III. Cauzele României pe rolul Curții de Justiție a Uniunii Europene(CJUE)

În prezent, pe rolul CJUE se află un număr de 4 cauze în care au fost formulate 7 întrebări preliminare vizând interpretarea dreptului Uniunii Europene raportat la o serie de aspecte referitoare la SIIJ12. Pentru aceste cauze a fost încheiată faza scrisă, Guvernul României depunând observații scrise ca urmare a aprobării acestora prin memorandum. De asemenea, au fost formulate cereri de organizare de către CJUE a unor ședințe de audiere a pledoariilor.

Pozițiile Guvernului transmise anterior prin intermediul observațiilor scrise, în măsura în care nu mai corespund opticii noului Guvern pot și trebuie modificate corespunzător, în formele agreate la nivelul executivului și urmând procedurile specifice în fața CJUE. Din această perspectivă o schimbare fundamentală cu privire la existența SIIJ, în sensul unei decizii de desființare a acesteia va determina o schimbare corespunzătoare în poziția statului român în fața CJUE, deoarece, în observațiile scrise anterioare, s-au susținut, în esență, legalitatea și oportunitatea înființării acestei structuri speciale de parchet.

Precizăm faptul că Agentul Guvernamental pentru Curtea de Justiție a Uniunii Europene a întocmit observațiile scrise aprobate ulterior prin memorandum, pe baza contribuțiilor mai multor instituții, nu numai a MJ. Printre instituții se numără și CSM, PICCJ, SIIJ.

IV. Poziția instituțiilor relevante din sistemul justiției, precum și a asociațiilor magistraților cu privire la SIIJ

În vederea evaluării modului de implementare a recomandărilor europene menționate la punctul II, la nivelul Ministerului Justiției a fost constituit un grup de lucru intern care să centralizeze punctele de vedere ale instituțiilor relevante din sistemul justiției pe acest subiect (ÎCCJ, CSM, PÎCCJ, DNA, DIICOT, SIIJ) și ale asociațiilor magistraților. Din punctele de vedere exprimate, reies următoarele opinii:

În unele opinii se susține Recomandarea GRECO, solicitând-se desfiinţarea SIIJ sau, cel puţin reorganizarea acesteia, indicându-se, printre altele, următoarele argumente:

  •  modul de reglementare şi funcţionare a SIIJ, raportat la alineatul (6) introdus la art. 881 din Legea nr. 304/2004, care defineşte noţiunea de procuror ierarhic superior, instituie în mod nelegal o excepţie de la principiul constituţional al controlului ierarhic;
  •  prin modul de organizare şi funcţionare a SIIJ s-a creat de facto o categorie de cetăţeni care beneficiază de imunitate de jurisdicţie penală totală, respectiv procurorii din cadrul SIIJ; SIIJ se îndepărtează de la orice fel de control ierarhic, dar şi judecătoresc eficient – în cazul soluţiilor de clasare – fiind compusă dintr-un număr extrem de redus de procurori, care îşi pot da ei înşişi, reciproc, orice soluţie de clasare indiferent de situaţia de fapt sau de drept şi indiferent de ce abuz ar putea face, pornind de la premisa că instanţele judecătoreşti nu pot obliga să-şi trimită în judecată un coleg, membru al acestei secţii;
  •  lipsa unor dispoziţii exprese care să prevadă posibilitatea procurorilor din cadrul acestei secţii de a participa la şedinţele de judecată în cauzele de competenţa SIIJ în care se dispune luarea măsurilor preventive, a celor asigurătorii, soluţionarea cererilor privind măsurile speciale de supraveghere etc., precum şi judecarea în fond şi în căile de atac a creat deja dificultăţi majore în practică;
  •  competenţa materială şi teritorială atribuită acestei secţii, din punct de vedere funcţional, creează dificultăţi și nu asigură folosirea procurorilor specializați în situațiile în care s-ar impune (combaterea corupției, a criminalității organizată și terorismului);
  •  numirea agenților și ofițerilor de poliție judiciară și a specialiștilor în cadrul SIIJ se face de către procurorul șef de secție (structură fără personalitate juridică), deși numirea/detașarea acestora ar trebui să se dispună de conducătorul instituției;
  •  se propune o regândire a modului de organizare şi funcţionare a acestei secţii, inclusiv în legătură cu modul de numire în funcţie a procurorilor cu funcţii de conducere și de execuţie (prin asigurarea principiului separării carierelor).
  •  În alte opinii se susţine menținerea SIIJ în forma actuală, considerându-se că nu afectează independenţa justiţiei, invocându-se următoarele argumente:
  • Curtea Constituţională a României a stabilit conformitatea prevederilor legale privind înfiinţarea SIIJ cu legea fundamentală;
  •  se asigură magistraţilor o protecţie adecvată împotriva presiunilor exercitate asupra lor, împotriva abuzurilor săvârşite prin sesizări sau denunţuri arbitrare şi, nu în ultimul rând, se asigură generarea unei practici unitare în materia infracţiunilor sesizate ca fiind posibil săvârşite de magistraţi, precum şi în materia infracţiunilor săvârşite de aceştia;
  • din reglementarea legală a acestei secţii reiese cu claritate faptul că nu doar independenţa judecătorilor este asigurată, cât şi cea a procurorilor care funcţionează în cadrul său, care este mult mai mare decât cea a procurorilor de la toate celelalte parchete naţionale, fie ele specializate sau nu;
  • ofiţerii de poliţie judiciară îşi desfăşoară activitatea exclusiv în baza delegării dispuse de către procurorul care efectuează urmărirea penală, în această situaţie existând dispoziţie expresă, respectiv prevederile art. 324 alin. (3) Cod procedură penală;
  • din 2014 și până la înființarea SIIJ, exista deja în cadrul Ministerului Public o structură specializată pentru efectuarea urmăririi penale în cauze de corupție privind judecătorii și procurorii.

V. Concluzii

Deși constituirea unei astfel de secții este un demers care, în sine, a fost consemnat ca fiind constituțional, parametrii în care aceasta își desfășoară activitatea contravin modului de organizare a parchetelor în România și principiului controlului ierarhic. Argumentelor de legislație națională li se adaugă aspectele de conformare a reglementărilor naționale de constituire a secției cu cerințele europene – Consiliul Europei, Uniunea Europeană (inclusiv deciziile viitoare care vor fi pronunțate de CJUE în cauzele pendinte).

Din perspectiva oportunității, în raport cu nevoile reale ale sistemului judiciar și ca urmare a activităţii SIIJ de la data operaționalizării sale (23 octombrie 2018) până în prezent, se pot desprinde concluzii relevante în sensul necesității desființării acestei structuri.

În urma reanalizării dispozițiilor legale care reglementează SIIJ, atât în ceea ce privește organizarea, cât și funcționarea acesteia, au rezultat următoarele:

– o necorelare a dispozițiilor legale de lege lata privind modul de organizare a Secției, ca structură fără personalitate juridică în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, în raport cu atribuțiile concrete ale șefului acesteia

– atribuții care par mai degrabă similare structurilor de parchet specializate, cu personalitate juridică (DNA, DIICOT); în acest sens, spre exemplu, apare atipică reglementarea numirii agenților și ofițerilor de poliție judiciară și a specialiștilor de către un procuror șef de secție din cadrul unui parchet;

– numirea și revocarea conducerii Secției se realizează de către Plenul CSM, ceea ce contravine principiului separației carierelor, consacrat de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor;

– în cadrul comisiilor de concurs pentru selecția conducerii și a procurorilor din cadrul Secției, procurorii sunt minoritari, selecția urmând a se realiza astfel, în principal, de către judecători, principiul separației carierelor, promovat în mod expres prin ultimele intervenții asupra Legii nr.303/3004, respectiv a Legii nr.304/2004 nefiind, în acest caz, aplicat;

– existența unei imunități de jurisdicţie penală de facto a procurorilor din cadrul SIIJ, în unele situații;

– modul de reglementare şi funcţionare a SIIJ, raportat la definirea noţiunii de procuror ierarhic superior, comportă discuții din perspectiva principiului constituţional al controlului ierarhic.

VI. Propuneri

Văzând recomandările cuprinse în documentele europene menționate, dispozițiile legale care reglementează funcționarea și organizarea SIIJ, precum și modul concret în care a funcționat Secția de la înființare până în prezent, propunem ca poziția Ministerului Justiției în raporturile cu autoritățile și instituțiile publice, respectiv cu instituțiile Uniunii Europene sau internaționale pe această temă să fie în sensul susținerii soluției desființării SIIJ.