Decizia din 5 mai 2020 a Curții Constituționale a Germaniei reprezintă o grea lovitură pentru UE, și așa greu lovită de Brexit, pandemie și dezbinările mai vechi.
Un interviu fundamental cu Coralie Delaume pentru Le Figaro.
Curtea Constituțională germană a emis pe 5 mai o hotărâre care a pus-o în conflict cu Uniunea Europeană. Acest conflict era inevitabil?
Nu voi reveni în detaliu asupra hotărârii, deoarece aceasta a făcut obiectul a numeroase articole. Ce se poate în schimb spune este că decizia din 5 mai a Curții de la Karlsruhe are o dublă consecință potențială: juridică și economică.
Pe plan juridic, mai întâi, în măsura în care Curtea Constituțională a Germaniei se opune Curții de Justiție a Uniunii Europene, care apreciase ca legală, în 2018, „relaxarea cantitativă” („quantitative easing”) a Băncii Centrale Europene, hotărârea pune sub semnul întrebării primatul legislației comunitare asupra legislațiilor naționale. Principiul întâietății este vechi, el a fost stabilit de către Curtea de Justiție a UE într-o decizie faimoasă din 1964, Costa vs. Enel.
Fără îndoială, la vremea respectivă, statele membre nu realizau importanța acestei jurisprudențe, deoarece nici unul nu a protestat. Însă importanța este uriașă.
CJUE scria că „spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, tratatul CCE a instituit o ordine juridică proprie integrată sistemului juridic al statelor membre”. Ea arăta apoi că angajamentul european al statelor atrage pentru ele „o limitare definitivă a drepturilor lor suverane față de care nu va prevala nici un act unilateral ulterior”.
Pe scurt, CJUE scotea dreptul comunitar din categoria „drept internațional” și inventa o ordine juridică nouă, integrată ordinelor juridice naționale. Ea plasează în vârful ierarhiei o serie de norme și afirmă că nici o legislație internă – chiar și ulterioară – nu le poate contrazice.
Astfel, Curtea Europeană făcea din legislația comunitară un fel de legislație „cvasi-constituțională”. Juriștii vorbesc despre „constituționalizarea tratatelor europene”.
Este important să se cunoască geneza primatului comunitar și să se știe că CJUE a stabilit acest principiu.
La drept vorbind, când am fost puși să votăm proiectul Tratatului Constituțional European (TCE) în 2005, „cvasi-constituția” exista deja.
Dar principiul primordialității nu are vreo valoare decât dacă jurisdicțiile naționale consimt. Adică, dacă acceptă, atunci când judecă ceva, să îl aplice cu strictețe.
Deoarece am vorbit despre TCE, astăzi suntem nevoiți să vorbim despre o clonă a lui, Tratatul de la Lisabona, și modul în care a fost acceptat de către Germania. Acceptarea acestuia aduce lumină asupra deciziei din 5 mai.
Chiar dacă astăzi există o rigidizare evidentă, Curtea de la Karlsruhe afirmase deja că nu consideră primatul dreptului comunitar ca absolut.
În 2009, judecătorii de la Karlsruhe au studiat Tratatul de la Lisabona pentru a verifica compatibilitatea sa cu legea fundamentală germană. Au emis atunci o decizie magistrală, decizia „Lisabona”, un fel de lungă reflecție filosofică despre ce este un popor, un stat și suveranitatea.
Ei au reamintit că, deși are unele caracteristici, totuși UE nu este un stat federal, ci o organizație internațională. Judecătorii germani au insistat că nu există un popor european, ca sursă de legitimitate și avertizează că federalizarea nu se poate face „lent”, dar și că un „salt federal” nu poate fi făcut decât în urma unei decizii explicite a poporului german de a se autodizolva într-un popor mai mare.
În ceea ce privește primatul legislației comunitare, pe care o anexă a Tratatului de laLisabona îl consacră, Curtea de la Karlstuhe avertizează că „Republica Federală a Germaniei nu recunoaște un primat absolut al aplicării legislației Uniunii” și că acest primat se oprește acolo unde începe „identitatea constituțională” a statelor.
Ea își rezervă deci dreptul de a respinge uneori aplicarea legislației europene („nu este contradictoriu cu obiectul deschiderii față de dreptul european, adică față de participarea Republicii Federale a Germaniei la realizarea unei Europe unite... decât cu titlu excepțional și în anumite condiții stricte, Curtea Constituțională federală poate declara inaplicabil dreptul UE în Germania”) și de a se opune dacă este nevoie CJUE („Curtea Constituțională federală nu poate totuși recunoaște caacterul definitiv al deciziilor Curții de Justiție «decât în principiu»).
În concluzie, eram avertizați de multă vreme de faptul că Curtea de la Karlsruhe putea intra în conflict cu CJUE?
Da, și exact asta a făcut pe 5 mai, apreciind că jurisprudența CJUE privind acțiunea BCE nu este corespunzătoare. Independent de conținutul acestei decizii și a cuvintelor foarte dure pe care le conține (judecătorii germani califică decizia CJUE „de neînțeles” și „arbitrară”, ceea ce reprezintî o rarisimă violență de limbaj), trebuie plasat acest conflict de legitimitate în contextul acestui război al „ultimului cuvânt” între jurisdicții.
Deoarece este vorba de două legitimități care se înfruntă. Cea a Curții Constituționale germane, pe de o parte, născută din dispozițiile legii fundamentale germane, care o creează și îi stabilesc atribuțiile, și cea a CJUE, pe de altă parte, care și-a arogat propria competența superioară, de vreme ce ea însăși a hotărât primatul dreptului european și astfel să se auto-instituie printr-o simplă jurisprudență drept Curte Supremă.
Juristul Guillaume Grégoire scria recent într-un articol: „Ne găsim într-o situație kafkiană, în care o instituție independentă și tehnocratică (judecătorul constituțional german) ceartă, în numele principiului democratic, o altă instituție independentă și tehnocratică (judecătorul european) pentru că nu a controlat suficient un al treilea organ independent și tehnocratic (bancherul central)”.
Sunt doar parțial de acord. Este adevărat că acest conflict triunghiular de importanță majoră scapă complet Parlamentelor, de exemplu. Dar, cred eu, Curtea de la Karlsruhe și CJUE nu pot fi puse pe același plan.
Legitimitatea celei dintâi nu se poate comparea cu a celei de-a doua.
CJUE este (la fel ca BCE) o entitate federală fără stat federal pe care să se bazeze și care, din această cauză, plutește cumva în vid. Nu este și cazul Curții de la Karlsruhe, foarte respectat în Germania. Dacă ar fi numai să vedem locul pe care președintele său îl ocupă în protocolul federal al ceremoniilor.
Pe de altă parte, Curtea de la Karlsruhe nu a încetat, prin deciziile sale, să extindă puterile Bundestagului în materie europeană. Prin hotătârea „Lisabona”, Curtea germană a stabilit ca Bundestagul să aibă un cuvânt de spus în acest domeniu. De aceea, Angela Merkel poate fi văzută uneori, cu ocazia întrunirilor șefilor de state și de guverne, cerând o pauză, pentru a cere opinia Parlamentului său.
Fiind vorba de o chestiune economică, care vor fi consecințele deciziei de la Karlsruhe?
Mai întâi, trebuie să notăm că, criticând politica BCE, Curtea germană atacă o competență exclusivă a UE, politica monetară. Acest lucru este o premieră. Curtea germană consideră că BCE și-a depășit prerogativele și că se amestecă nu doar în politica monetară ci și în politica economică a statelor.
Judecătorii germani cred că BCE nu acționează în conformitate cu „principiul proporționalității”, potrivit căruia acțiunea UE trebuie să se limiteze doar la ce este necesar pentru atingerea obiectivelor fixate de tratate. Cum obiectivul pe care tratatele i l-au fixat BCE este să controleze inflația, ea nu trebuie să meargă mai departe de atât.
Or, „relaxarea cantitativă” are implicații economice mai globale, care depășesc simpla chestiune a inflației, fiind vorba de implicații asupra politicii bugetare a anumitor state, deoarece le permite să se finanțeze la dobânzi inferioare celor de care ar beneficia „singure”, pe piețele financiare.
Aici se pun două întrebări.
Prima: politica monetară trebuie să se limiteze la menținerea unei inflații scăzute? Într-o lume în care nu mai există inflație, întrebarea merită pusă. În orice caz, nici o bancă centrală nu mai face asta astăzi.
A doua: cum să stabilești granița între politica monetară și politica economică? Este foarte subiectiv. Desigur, „relaxarea cantitativă” are un impact pozitiv pentru unele state, deoarece le permite să se împrumute fără a se prăbuși sub povara dobânzilor. Dar o face tocmai din acest motiv.
Somând BCE să justifice în termen de trei luni să respecte principiul porporționalității, Curtea Constituțională germană atacă și independența BCE...
Da, și acest lucru pare paradoxal, deoarece faptul că BCE este independentă se datorează faptului că a fost construită după modelul... Bundesbank. Independența Băncii Centrale și a Curții Constituționale sunt pilonii modelului german actual, conceput pentru ca un anumit număr de aspecte să fie puse la adăpost de politic, după ce nazismul a demonstrat unde poate duce puterea totală a unui guvern.
Iar faptul că Germania a acceptat crearea Euro se datorează în bună măsură faptului că a fost conceput după modelul Mărcii.
Dar tocmai aici este problema. Euro era o monedă germană și acum nu mai este. Ea a încetat să mai fie de când a început să aplice instrumente de politică monetară eterodoxe pentru a salva euro. Aceste instrumente i-au iritat întotdeauna pe germani, dacă ar fi să ne amintim numai de demisia economistului șef al BCE, Jürgen Stark, în septembrie 2011, și de demisia șefului Bundesbank, Axel Weber, în aprilie 2011.
În aceeași manieră și din aceleași motive, Banca Centrală Europeană era o bancă centrală „în stil german”, dar acum nu mai este.
De aceea, Jens Weidmann, actualul șef al Bundesbank, a fost singurul membru al consiliului guvernatorilor care a votat împotriva programului OMT pe timpul lui Mario Draghi.
Weidmann se află de altfel astăzi într-o situație inconfortabilă. Probabil că el va trebui să le explice judecătorilor constituționali din țara sa că BCE respectă mandatul și acționează conform principiul proporționalității. El, care a susținut toate acțiunile în justiție împotriva politicii monetare a lui Draghi...
În acest context, BCE, care tocmai a anunțat o nouă salvă de răscumpărări de datorie suverană pentru a face față crizei COVID-19, își va putea ea continua acțiunea?
Aceasta este marea întrebare. Dincolo de orice critici pe care le-a exprimat, Curtea de la Karlsruhe consideră că achizițiile de datorie sunt legale câtă vreme se fac în anumite limite, cum ar fi respectarea ponderii diferitelor state în capitalul BCE și nedepășirea nivelului de 33% din datoria fiecărei țări emitente.
Or, pentru ca nou program (PEPP, pentru redresarea economiilor europene după epidemie) să fie eficient, BCE trebuie să depășească aceste limite. De remarcat că din martie BCE răscumpără în special titluri franceze și italiene, dar nici unul german.
Cheia repartiției în conformitate cu ponderea fiecărei țări nu a fost respectată. Și limita de 33% pentru o țară este de așteptat că va fi depășită curând, de vreme ce este programat să atingă 40% pentru Italia și Franța în toamna lui 2020.
Așadar, tensiunile vor crește. E inevitabil. Deja au început să urce. Unul dintre judecătorii germani, Peter Huber, afirma recent că BCE nu trebuie să „se considere stăpâna universului”.
Decizia Curții Constituționale germane reprezintă sfârșitul Zonei Euro, așa cum afirmă unii, sau reprezintă germanizarea UE?
Opțiunile posibile sunt asemenea cvadraturii cercului.
Opțiunea 1: Germania reușește, prin puterea ukazurilor, să „regermanizeze” euro, Dar acest lucru va scoate în afară țările din Sud, care au suferit enorm de pe urma existenței „euro-mărcii” și care nu mai sunt în măsură să suporte acest regim.
Cred că mai ales Italia, țară greu îndatorată și a cărei producție industrială a căzut cu 19% în mai puțin de 20 de ani (2000-2018). Euroscepticismul italian a ajuns la cote record, italienii au avut adesea sentimentul că au fost abandonați de Europa, iar ratele dobânzii datoriei sale au sărit în aer imediat după decizia de la Karlsruhe.
Opțiunea 2: Conducătorii germani decid că Germania trebuie să accepte să renunțe la ceea ce este în prezent, Aceasta este opțiunea aripii centriste a dreptei germane, opțiunea Merkel. Cancelara a spus recent că trebuie mers către o Zonă Euro mai integrată, ceea ce contravine decizie judecătorilor de la Karlsruhe.
Dar în acest caz opiniile se vor rigidiza, și o dreaptă mai conservatoare, mai ordoliberală va câștiga putere. O dreaptă care fără îndoială în forul ei interior crede că Germania a făcut dovada superiorității modelului său economic, că și-a dovedit superioritatea în criza sanitară și că, la urma urmei, nu are mare nevoie de Europa.
Întrebarea pe care mi-o pun este care dintre ele – Germania sau Italia – va pune capăt Zonei Euro. Poate amândouă, prima neștiind ce dorește și exercitând asupra Europei o conducere din ce în ce mai exclusivă, sfârșind prin a o da afară pe cea de-a doua.