Consiliul Fiscal a demonstrat că Proiectul de buget are la bază o serie de premise excesiv de optimiste, acestea pornind chiar de la scenariu de creștere economică, fiind urmat de încasările de TVA, veniturile din accize, dinamica numărului de angajați și câștigul salarial brut în sectorul concurențial.
Consiliul Fiscal a publicat observațiile cu privire la proiectele legii bugetului de stat, legii bugetului de asigurări sociale pentru anul 2019 și Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2019-2021, informează mediafax.ro
Instituția arată că un prim aspect problematic îl reprezintă scenariul de creștere economică ce fundamentează construcția bugetară. Acest scenariu fiind excesiv de optimist în raport cu evaluările similare ale altor instituții, mai ales în contextul încetinirii preconizate a economiei zonei euro.
În plus, adoptarea intempestivă a unor măsuri fiscale (prin OUG nr. 114/2018), cu impact negativ asupra economiei (precum introducerea taxei pe activele bancare și taxarea suplimentară din sectoarele energetic și comunicații), este de natură să amplifice riscurile externe mai sus menționate.
În acest context, menținerea ipotezei de accelerare a creșterii economice reale la 5,5% în 2019 (comparativ cu un nivel situat probabil între 4 și 4,5% în 2018) în varianta de proiecție a cadrului macroeconomic elaborată ulterior adoptării OUG nr.114/2018 apare drept surprinzătoare și, în opinia Consiliului fiscal, nejustificată.
Un alt aspect problematic îl reprezintă, în opinia Consiliului fiscal, ipotezele extrem de favorabile cu privire la dinamica numărului de angajați și câștigului salarial brut în sectorul concurențial, acestea fiind preconizate să crească în 2019 cu 3,7%, respectiv 13,8%. Datele lunare publicate de INS relevă un trend de încetinire vizibilă a ritmului de creștere a numărului de salariați din sectorul privat, de la 4% în 2016, la 3,2% în 2017 și 1,7% în perioada ianuarie-noiembrie 2018, în acest context o accelerare la un ritm de creștere de 3,7% a numărului de salariați în sectorul concurențial aparând drept neverosimilă.
Un scenariu mai rezonabil (deși probabil încă optimist) ar fi, în opinia Consiliului fiscal, situarea ritmului de creștere în proximitatea cifrei aparente la nivelul anului anterior (1,5%-1,7%), ceea ce ar genera o deviație de circa 2 pp. la nivelul ratei de creștere comparativ cu proiecția CNSP.
Ritmul anual de creștere al salariului brut din sectorul privat avut în vedere apare drept semnificativ superior evoluției din ultimii trei ani (10,7% în 2016, 12% în 2017, respectiv circa 11.2% în ianuarie-noiembrie 20183). În acest context, un scenariu care ar viza un ritm de creștere a salariului brut la maximul post-criză de 12% (din nou, o ipoteză optimistă) ar implica o deviație de la ritmul de creștere a salariului brut în sectorul concurențial din proiecția CNSP de circa 1,8 pp. De precizat că un ritm de creștere a anvelopei salariale din economie inferior cu 1 pp. scenariului luat în calcul în construcția bugetară duce, caeteris paribus, la un deficit mai mare cu 1,2 mld. lei (0.115% din PIB), ca urmare a veniturilor mai mici din impozitul pe venit și mai ales din contribuții sociale, ceea ce indică o senzitivitate ridicată a agregatelor de venituri la ipotezele privind dinamica pieței muncii.
„Date fiind cele de mai sus, apreciem că ipotezele cu privire la dinamicile variabilelor de piața muncii apar ca excesiv de favorabile și improbabil a se materializa la nivelurile preconizate. De asemenea, considerăm că a lua în calcul ipoteze excesiv de optimiste cu privire la evoluțiile de pe piața muncii intră în contradicție cu dezideratul unei gestiuni prudente a politicii fiscale”, arată documentul.
Consiliul fiscal are rezerve în special cu privire la evoluția proiectată a veniturilor din TVA din proiectul de buget, fiind aparentă o supraevaluare semnificativă a acestora chiar în contextul utilizării scenariului macroeconomic oficial. Astfel, veniturile din TVA sunt proiectate să crească cu 17% (cu 10,1 mld. lei ori 0,54% din PIB) comparativ cu nivelul din execuția aferentă anului 2018.
Dinamica avansată pentru încasările din TVA o depășește substanțial pe cea a consumului privat nominal net de autoconsum prognozată de CNSP (circa 8%). De altfel, din cele 7,5 mld. lei pe care textul raportului la buget le indică la pagina 9 drept venituri suplimentare din măsuri de îmbunătățire a colectării ce urmează a fi luate de ANAF, 6 mld. lei ar reveni veniturilor suplimentare din TVA.
Consiliul fiscal este sceptic cu privire la validitatea unei asemenea evaluări: dincolo de obiecția de principiu asupra caracterului lipsit de prudență al includerii ex ante în proiecția de venituri a impactului dificil ori imposibil de evaluat al unor măsuri de îmbunătățire a colectării, experiența anului anterior, când veniturile suplimentare din TVA din îmbunătățirea colectării nu par a se fi materializat la nivelul scontat4, ar trebui să
În cazul anului 2018 raportăm variația anuală a salariului net, aceasta fiind comparabilă cu evoluțiile viitoare în contextul în care cifrele brute la nivelul anului sunt afectate de trecerea contribuțiilor sociale din sarcina angajatorului în cea a angajatului.
Veniturile încasate din TVA în 2018 au fost cu 1,7 mld. lei inferioare țintei inițiale, ritmul de creștere a veniturilor din TVA apărând drept explicat de variația nominală a bazei macroeconomice și de reducerea drastică a rambursărilor de TVA în ultimele două luni ale anului, nefiind aparente plusuri semnificative de venituri ce ar rezulta din îmbunătățirea colectării.
Consiliul fiscal consideră că veniturile din TVA aferente anului 2018 sunt cel mai probabil supraevaluate cu circa 5 mld. lei, dincolo de eventualul impact advers al unor evoluții macroeconomice mai puțin favorabile decât cele luate în considerare în construcția bugetară.
O situație similară, din perspectiva veniturilor suplimentare obținute din măsuri de îmbunătățire a colectării (evaluate de MFP la 1 mld. de lei), apare la nivelul veniturilor din accize. Și aici experiența anului anterior ar trebui să îndemne la prudență, în condițiile în care în execuție veniturile au fost inferioare cu 1,7 mld. de lei evaluărilor inițiale. Evaluarea curentă a Consiliului fiscal relevă însă faptul că dimensiunea acestui agregat de venituri apare drept concordantă cu variația consumului real proiectată de CNSP, chiar neluând în calcul veniturile suplimentare din îmbunătățirea colectării. Cu toate acestea, în cazul accizelor preocupările referitoare la caracterul excesiv de optimist al creșterii economice reale sunt cu atât mai relevante cu cât aparenta subestimare a deflatorilor nu funcționează ca un factor de compensare la adresa unor dinamici inferioare ale consumului real, dat fiind modul de definire al bazei de impozitare (cantități fizice).
De asemenea, proiectul de buget include venituri excepționale de 2,1 mld. lei (la nivelul agregatului taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități) din închirierea benzilor de frecvență 5G. Este de remarcat și nivelul semnificativ superior al veniturilor preconizate comparativ cu cel avut în vedere în varianta inițială a bugetului aferent anului anterior (care evalua aceste venituri la 1,3 mld. lei). Este foarte probabil ca taxarea suplimentară a sectorului telecom prin OUG nr. 114/2018 să fie de natură să facă problematică obținerea acestor venituri, având în vedere posibilele reevaluări ale planurilor de expansiune de către operatorii din domeniu.
Pe partea de cheltuieli, Consiliul fiscal identifică drept potențiale surse de riscuri cheltuielile cu bunurile și serviciile și cele cu dobânzile. În primul caz, în execuția anului anterior cheltuielile au fost mai mari cu 4,75 mld. lei comparativ cu bugetul inițial și cu 4 mld. lei superioare valorii înregistrate la finele anului 2017, iar cheltuielile cu bunurile și serviciile sunt preconizate să crească în 2019 cu doar 1,95 mld. lei, ritmul de creștere încetinind de la 9,8% în 2018 la 4,4%. „Apreciem că menținerea cheltuielilor în anvelopa bugetată în cazul acestui capitol se va dovedi dificilă în lumina experienței anului anterior”, arată instituția.
În cel de-al doilea caz, cheltuielile cu dobânzile sunt preconizate să crească cu doar 0,6 mld. lei comparativ cu un avans de 2.8 mld. lei în anul anterior, ceea ce este echivalent cu o reducere de ritm de creștere de la 27,8% la 4,4%. Consiliul fiscal apreciază că propunerea bugetară curentă apare drept potențial subdimensionată având în vedere tendința evidentă de creștere a costurilor de finanțare, mai ales în contextul nou adoptatei taxe pe activele bancare și a modului de stabilire a asietei acesteia (care include si deținerile de obligațiuni guvernamentale), precum și volumul în creștere al datoriei publice. Încadrarea în anvelopa bugetară propusă este însă probabil posibilă în condițiile unei orientări în creștere a finanțării spre termene scurte ori a utilizării intensive a stocului-tampon de lichiditate al Trezoreriei. O asemenea abordare ar genera însă riscuri suplimentare în ceea ce privește rezistența la șocuri externe, cu impact asupra lichidității piețelor financiare ori în ceea ce privește aversiunea la risc a investitorilor, cu o probabilitate în creștere într-un context intern și internațional potențial mai complicat decât în trecut.
În fine, proiectul de buget vizează o expansiune de proporții a cheltuielilor cu investițiile (de la 34,2 mld. lei în 2018 la 47,1 mld. lei în 2019), pe seama cvasi-triplării intrărilor anticipate din fonduri structurale și de coeziune (FSC) de la UE al căror beneficiar final este sectorul public (de la 5,2 mld. lei în 2018, la 15,1 mld. lei în 2019). În condițiile în care MFP anticipează o expansiune mai puțin rapidă a cheltuielilor de cofinanțare și neeligibile (raportul cheltuieli/venituri din FSC scade de la 2,1 în 2018 la 1,65 în 2019), bugetul estimează o dublare a cheltuielilor aferente proiectelor de investiții cu finanțare europeană (+13,8 mld. lei relativ la execuția anului trecut). Execuțiile bugetare istorice consemnează în mod constant deviații considerabile de la sumele bugetate inițial ori în urma rectificărilor bugetare în sensul unor cheltuieli de investiții inferioare alocărilor (vezi graficul inclus în anexă). O evoluție similară este probabilă pentru anul 2019, cu atât mai mult cu cât ipoteza îmbunătățirii de amploare a absorbției de fonduri structurale și de coeziune apare la acest moment drept excesiv de optimistă (istoric, estimările inițiale de absorbție nu s-au materializat niciodată la nivelurile indicate).
„Dată fiind dimensiunea probabilă a supraestimării veniturilor din TVA (cu circa 5 mld. lei) și a celor din contribuții sociale si impozit pe venit (cu circa 3,5 mld. lei), compensată parțial de veniturile din taxa pe activele sectorului bancar neluate în calcul în construcția bugetară (pe care le evaluăm, în condițiile curente, la circa 4 mld. lei), apreciem că, în lipsa unor măsuri compensatorii suplimentare, este probabil ca deficitul la finele anului curent să se situeze în imediata vecinătate a nivelului de 3% din PIB. De asemenea, ne reiterăm preocuparea față de riscul înregistrării unor evoluții macroeconomice semnificativ mai puțin favorabile decât cele luate în calcul în construcția bugetară, care ar conduce la presiuni suplimentare la adresa deficitului bugetar în anul 2019, cu riscul depășirii nivelului de 3% din PIB în lipsa unor măsuri corective”, spune Consilul fiscal.
În privința strategiei fiscal-bugetară 2019-2021, Consiliul fiscal are rezerve cu privire la dimensiunile pe termen mediu ale unor agregate de cheltuieli, ce apar drept neverosimil de mici raportate la ipotezele scenariul macroeconomic ce fundamentează proiecția bugetară pe termen mediu și alți parametri probabili ai construcției bugetare. Astfel, una din sursele importante de consolidare fiscală în anul 2020 o reprezintă creșterea cu doar 4% a anvelopei salariale comparativ cu anul 2019, în condițiile în care scenariul macroeconomic indică o creștere a salariilor în sectorul public (în versiunea restrânsă ce exclude forțele armate și personalul asimilat) de 8,2%, căreia i se adaugă o creștere a numărului de salariați din sectorul public de 1,9%.
Un alt element de natură să ridice probleme în proiecția pe termen mediu apare la nivelul cheltuielilor de asistență socială ale bugetului asigurărilor sociale de stat, unde creșterile luate în calcul nu apar concordante cu evoluțiile preconizate de noua lege a pensiilor aprobată de Parlament în anii 2020 și 2021. Astfel, dinamicile preconizate apar drept inferioare celor care ar prevala în ipoteza în care punctul de pensie ar evolua conform traiectoriei descrise în actul normative mai sus menționat, ce prevede valori ale acestuia de 1775 de lei de la 1 septembrie 2020 și de 1875 de lei de la 1 septembrie 2021. Această traiectorie ar implica creșteri medii de 24.2% și 26% în 2020 și, respectiv, 2021, în timp ce dinamica preconizată a cheltuielilor de asistență socială ale bugetului asigurărilor sociale de stat este de doar 20,4% și, respectiv, 8,9%.
Un exemplu în acest sens este reprezentat de veniturile din TVA în anul 2020, care cresc cu doar 3% comparativ cu nivelul proiectat pentru 2019.
Obiecțiile formulate cu privire la dinamica excesivă luată în calcul în 2019 pentru numărul salariaților din sectorul privat rămân relevante și pentru ipotezele aferente anilor 2020 și 2021. În eventualitatea situării acestora la niveluri apropiate de 2% (în loc de 3,6% și 3,5%), supraestimării de circa 3,5 mld. lei aparentă la nivelul anului 2019, preluată în proiecții prin extrapolare, i se vor adăuga încă 1,2 mld. în 2020 și 2,5 mld. în 2021.