Măsurile adoptate prin asumarea răspunderii de către Guvern au fost atacate la Curtea Constituțională de USR. Dosarul a primit numărul 2.400AI/2023 și se va judeca. Avocatul bucureștean Ștefan Vlad a trimis la CCR un document intitulat amicus curiae, un echivalent al cererilor de intervenție de la instanțele obișnuite de judecată. Opinia maestrului bucureștean este interesantă și ar putea ridica probleme Guvernului în impunerea și menținerea Legiii. reproducem opinia avocatului Ștefan Vlad.
CĂTRE CURTEA CONSTITUŢIONALĂ A ROM NIEI Dosar nr. 2400AI/2023 Domnului Marian ENACHE, PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
Amicus curiae
Avocat Ştefan Vlad, membru în Baroul Ilfov şi Baroul Ilfov, prin reprezentant convenţional avocat Ştefan Vlad depunem prezentele argumente de neconstituţionalitate îndreptate împotriva proiectului de Lege adoptat prin procedura angajării răspunderii Guvernului (Legea privind unele măsuri fiscal bugetare pentru asigurarea sustenabilității financiare a României pe termen lung- PL-x nr. 546/2023). Vă rugăm să reţineţi şi să validaţi următoarele critici de neconstituţionalitate.
- ANGAJAREA RĂSPUNDERII PRIN ÎNCĂLCAREA PRINCIPIULUI LOIALITĂŢII CONSTITUŢIONALE
Unul din principiile dreptului constituţional este acela al loialităţii constituţionale. El nu are o reglementare explicită în Constituţie fiind creat pe cale pretoriană de Curtea Constituţională. Loialitatea a fost la început invocată şi consacrată în litigiile privind constatarea unui conflict de natură constituţională între autorităţi, aşadar după ce această procedură a fost introdusă în anul 2003 în Constituţie. Cu ocazia soluţionării unor astfel de conflicte, Curtea Constuţională a arătat că raporturile instuţionale dintre autorităţile publice trebuie să funcţioneze într-un cadru constuţional bazat pe loialitate, colaborare şi realizarea atribuţiilor constuţionale. Totuşi, Curtea Constituţională nu s-a limitat să analizeze loialitatea doar prin prisma raporturilor dintre autorităţi, ci mai mult, a ridicat loialitatea la rang de principiu constituţional. Astfel prin Decizia 924/2012 „Curtea Constituţională reaminteşte importanţa principiului constituţional general al comportamentului loial, principiu care derivă din prevederile art. 1 alin. (4) din Constituţie şi este garantat de alineatul 5 al aceluiaşi articol constituţional; în consecinţă, Curtea constată că revine, în principal, autorităţilor publice sarcina de a-l aplica şi respecta în raport cu valorile şi principiile Constituţie”. Rezultă de aici că autorităţile publice au obligaţia să respecte principiul comportamentului loial față de Constituţie.
Jurisprudenţa Curţii oferă exemple de comportament neloial. De exemplu în Decizia 1257/2009 se arată că „soluţia aleasă de Guvern de a emite, chiar în ziua premergătoare celei în care Curtea Constituţională urma să se pronunţe asupra constituţionalităţii Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, o nouă ordonanţă de urgenţă prin care abrogă ordonanţa de urgenţă aprobată prin lege de Parlament, dar preia integral conţinutul acesteia, pune în discuţie comportamentul constituţional de ordin legislativ al Executivului faţă de Parlament şi, nu în cele din urmă, faţă de Curtea Constituţională.”
Un alt exemplu este oferit de Decizia CCR 727/2012 în care s-a arătat că un act de reglementare primară ulterior nu poate păstra conţinutul normativ al unei norme legale neconstituţionale.
Rezultă deci că autorităţile publice trebuie să aibă un comportament onest şi loial atât în relaţiile dintre ele cât şi față de prevederile Constituţiei. Desigur existenţa unui comportament neloial trebuie apreciată de la caz la caz. Apreciem că Guvernul prin adoptarea OUG 74/2023 cunoscând viciile de neconstituţionalitate ale acesteia a încălcat principiul loialităţii. Adoptarea OUG 74/2023 prin care art 4 alin 4 din Codul Fiscal a fost completat cu încă o derogare de la termenele prevăzute de art 4 alin 1 şi 2, permiţând astfel Guvernului să modifice Codul Fiscal fără respectarea termenelor prevăzute de art 4 alin 1 şi 2 (în situaţii extraordinare de procedură de deficit bugetar excesiv constatate potrivit tratatelor Uniunii Europene), reprezintă în realitate o încălcare a principiului loialităţii față de Constituţie. În avizul Ministerului Justiţiei cu privire la această Ordonanţă de Urgenţă Guvernul este informat în legătură cu neconstituţionalitatea Ordonanţei de Urgenţă din perspectiva încălcării principiului securităţii juridice şi a previzibilităţii, aşadar Guvernul nu poate susţine că nu a ştiut.
Desigur că încălcarea principiului loialităţii afectează în primul rând OUG 74/2023 aspect care poate fi tranşat în procedurile care vizează contenciosul constituţional împotriva acestei Ordonanţe, însă dacă acest comportament neloial a permis Guvernului să-şi asume răspunderea pe o lege, apreciem că acest comportament neloial nu poate rămâne fără efect. Considerăm că efectele încălcării principiului loialităţii iradiază şi asupra Legii adoptate prin procedura asumării răspunderii de către Guvern deoarece scopul acestui comportament neloial a fost chiar acela de adoptare a proiectului de Lege în procedura prevăzută de art 114 Constituţie. În lipsa OUG 74/2023 Guvernul nu şi-ar fi putut asuma răspunderea pe măsurile fiscale prevăzute în proiectul de Lege deoarece nu s-ar fi îndeplinit condiţia aplicării imediate a Legii asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea, având un obstacol major în dispoziţiile art 4 alin 1 şi 2 din Codul fiscal care temporizează orice modificare a Codului fiscal prin instituirea unui termen de 6 luni. Pentru a îndepărta acest obstacol, Guvernul a emis în mod conştient o Ordonanţă de Urgenţă neconstituţională, în contra avizului Ministerului de Justiţie. De aceea, ceea ce trebuie sancţionat în cazul unui comportament neloial nu este doar acest comportament în sine, dar şi efectele sale. De aceea apreciem că obiecţiile privind lipsa de lolialitate constituţională pot fi primite şi în contenciosul constituţional îndreptat împotriva unui proiect de lege adoptat prin angajarea răspunderii Guvernului, în măsura în care această procedură de asumare a răspunderii a fost permisă de existenţa prealabilă a unui comportament neloial. În calitatea sa de garant al supremaţiei Constituţiei, Curtea Constituţională poate şi trebuie să îndepărteze toate efectele unui comportament neloial, şi deci poate constata că o lege care este rezultatul unui astfel de comportament este neconstituţională. De aceea proiectul de Lege încalcă principiul constituţional general al loialităţii şi prin aceasta dispoziţiile art 1 alin 4 şi 5 din Constituţie.
Într-un plan distinct, în măsura în care Curtea va aprecia că analiza principiului loialităţii se va putea realiza doar în cadrul contenciosului constituţional îndreptat împotriva OUG 74/2023, urmează a se observa totuşi ca această Ordonanţă nu este încă în vigoare şi deci nu ar fi putut fundamenta din punct de vedere juridic angajarea răspunderii pe un proiect de lege ce vizează modificări ale codului fiscal prin nerespectarea termenelor prevăzute de art 4 alin 1 şi 2 din Codul fiscal. Astfel potrivit art 4 alin 3 din Codul fiscal, acesta poate fi modificat prin Ordonanţe iar aceste Ordonanţe pot prevedea termene mai rapide de intrare în vigoare, dar nu mai puţin de 15 zile. OUG 74/2003 a fost publicată în Monitorul Oficial la data de 20 septembrie 2003, fără să se prevadă o anumită dată de intrare în vigoare. Aceasta înseamnă că pentru a respecta dezideratul prevăzut la art 4 alin 3 din Codul Fiscal, OUG 74/2003 va intra în vigoare la 5 octombrie 2023 şi deci la data adoptării proiectului de Lege prin procedura asumării răspunderii de către Guvern, OUG 74/2023 nu era în vigoare deci Guvernul nu putea invoca situaţia de excepţie a deficitului bugetar excesiv constatat potrivit tratatelor Uniunii Europene, astfel încât la data adoptării proiectului de Lege Guvernul era ţinut de termenele prevăzute de art 4 alin 1 şi 2 din Codul Fiscal care prevăd interdicţia de a modifica şi completa Codul Fiscal cu efect imediat, fiind instituit un termen de şase luni pentru intrarea în vigoare a unor astfel de modificări şi completări.
- CU PRIVIRE LA OPORTUNITATEA ANGAJĂRII RĂSPUNDERII ÎN CONDIŢIILE ART 114 DIN CONSTITUȚIE.
Prin Decizia 1557/2009 publicată în M.Of nr. 40/2010 s-a arătat că „Angajarea răspunderii Guvernului potrivit art. 114 din Constituţie reprezintă o procedură complexă ce implică raporturi de natură mixtă, deoarece, pe de o parte, prin conţinutul său este un act ce emană de la executiv, şi, pe de altă parte, prin efectul său, fie produce un act de legiferare - aşa cum este în speţa de faţă -, fie se ajunge la demiterea Guvernului. Aşa fiind, angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi care, neurmând procedura parlamentară obişnuită, este practic adoptată tacit în absenţa dezbaterilor, Guvernul ţinând cont sau nu de amendamentele făcute. La această modalitate simplificată de legiferare trebuie să se ajungă în extremis atunci când adoptarea proiectului de lege în procedură obişnuită sau în procedura de urgenţă nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă. În speţă însă nu se pune aceeaşi problemă, întrucât atunci când există o majoritate parlamentară care rezultă din faptul că partidele respective au format Guvernul, adoptarea sub forma asumării răspunderii nu era oportună, cu atât mai mult cu cât intrarea în vigoare a acestei legi nu se face imediat, ci pentru anul preuniversitar şi universitar 2010-2011(...) Prin urmare, chiar dacă la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă niciunei condiţii, oportunitatea şi conţinutul iniţiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru că exclusivitatea Guvernului este opozabilă numai Parlamentului, şi nu Curţii Constituţionale că garant al supremaţiei Legii fundamentale.”
Realitatea politică din România arată că există o majoritate parlamentară care rezultă din faptul că două partied au format Guvernul și de aceea nu se justifică adoptarea unei legi în procedura prevăzută de art 114 din Constituție. De altfel, prin Decizia 1415/2009 evocată în par 63 din Decizia 61/2020 Curtea Constituțională a arătat că „Rolul unei asemenea proceduri este de a coagula o majoritate parlamentară, dar și de a surmonta actele obstrucționiste ale opoziției în cursul dezbaterilor legislative”. În mod evident nu se poate pune problema unor acte obstrucționiste din partea opoziției de vreme ce există o majoritate parlamentară confortabilă care a asigurat formarea Guvernului.
- CU PRIVIRE LA CONDIȚIA APLICĂRII IMEDIATE A LEGII
Prin Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 51 din 20 ianuarie 2011, Curtea Constituțională a reținut că „angajarea răspunderii Guvernului se evaluează în funcție de patru criterii impuse de art. 114 din Constituție, și anume: (i) existența unei urgențe în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea; (îi) necesitatea că reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; (iii) importanța domeniului reglementat; (iv) aplicarea imediată a legii în cauză.””
Apreciem că primul și cel de-al patrulea criteriu sunt indisolubil legate neputând fi imaginată existența unei urgențe care să nu conducă la necesitatea aplicării imediate a legii în cauză.
Vom analiza condiţia aplicării imediate a legii din dublă perspectivă: urgența şi previzibilitatea.
Din perspectiva urgentei, condiţia privind aplicarea imediată a legii în cauza la care face referire Curtea presupune că toate prevederile legii în cauză să aibă aplicare imediată. Altfel, nu se poate imagina asumarea răspunderii pentru o lege care să intre parţial în vigoare la data adoptării iar parţial la o altă dată. Cu alte cuvinte caracterul urgent vizează întreaga construcţie normativă pentru care Guvernul şi-a asumat răspunderea, iar nu doar o parte din aceasta. Concluzia decurge logic din caracterul unitar al legii ce reprezintă o altă condiţie extrinsecă pe care o vom analiza într-un paragraf ulterior. Aşa fiind urmează a se observa că potrivit art. LXIX din Lege, unele prevederi intră în vigoare la data de 01.01.2024 iar altele la data de 01.07.2024. Prin urmare nu toată legea intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial, ci unele prevederi din aceasta intră în vigoare la o altă dată considerabil îndepărtată în timp faţă de publicare. Se observă de asemenea şi dispoziţiile art LXXVII în conformitate cu care „În termen de maxim 60 de zile de la data intrării în vigoare a Legii, Guvernul poate aproba prin hotărâre norme metodologice de aplicare pentru acele domenii care privesc gestionarea eficientă a cheltuielilor publice”. Textul ridică mai multe obiecţii de neconstituţionalitate însă în primul rând ne vom opri la cea care priveşte aplicarea imediată a legii. Este evident că lipsa normelor metodologice pentru domeniile care privesc gestionarea eficientă a fondurilor publice face ca Legea să nu se poată aplica imediat exact într-unul din domeniile care a fundamentat decizia Guvernului de a-şi asuma răspunderea şi anume eficiența gestionarii cheltuielilor publice. Nu este deci îndeplinită condiţia aplicării imediate a legii în cauză. Art LXXVII este neconstituţional intrinsec şi din perpectiva lipsei de claritate şi previzibilitate. Potrivit art. 78 din Legea 24/2000 normele metodologice trebuie să se limiteze la cadrul strict stabilit de actele în executarea cărora sunt emise. De aici rezultă că normele metodologice trebuie obligatoriu să fie date în executarea unor prevederi legale sau cu putere de lege. Textul art LXXVII prevede că se vor putea emite norme metodologice pentru aplicarea acelor norme care privesc gestionarea eficientă a cheltuielilor publice, însă Legea nu conţine o împărţire (capitol, secţiune, etc) care să puncteze cu claritate care sunt acele măsuri care vizează gestionarea eficientă a cheltuielilor publice. Gestionarea eficientă a fondurilor publice este într-adevăr unul din scopurile Legii, însă normele metodologice se dau în aplicarea unei norme identificabilă cu claritate, iar nu în aplicarea scopului legii. Normele metodologice contribuie într-adevăr la atingerea scopurilor unei legi însă doar respectând cerinţele Legii 24/2000 şi anume că norma metodologica să fie dată în aplicarea unei norme identificată cu claritate. În speţă, trimiterea la „acele domenii care privesc gestionarea eficientă a cheltuielilor publice” este vagă deoarece nu identifică cu certitudine care sunt acele norme din Lege care privesc gestionarea eficientă a cheltuielilor publice. Pe de altă parte posibilitatea intrării în vigoare cu eficiență a Legii este afectată de faptul că art LXXVII nu deleagă cu certitudine Guvernului adoptarea de norme de aplicare, ci doar conferă o posibilitate („ Guvernul poate aproba”) nefiind sigur dacă astfel de norme de aplicare vor fi adoptate, fiind deci pusă în discuţie inclusiv eficiența Legii în lipsa certitudinii că aceasta va putea fi aplicată în domeniile care vizează eficiența gestionarii cheltuielilor publice şi în care Guvernul nu va adopta norme metodologice (deoarece nu are o obligaţie în acest sens). Aşadar procedeul delegării normative se instituie întotdeauna printr-o obligaţie de a emite norme metodologice iar nu printr-un drept care poate fi exercitat sau nu, deoarece doar în acest fel existî certitudinea că Legea va putea fi aplicată în concret şi cu eficienţă.
Toate aceste considerente conduc la concluzia că în realitate condiţia aplicării imediate a legii nu este îndeplinită.
Dintr-o alte perspectivă, este încălcat şi principiul previzibilităţii şi stabilităţii în ceea ce priveşte măsurile fiscale adoptate şi care conduc la modificări ale Codului fiscal.
Observăm că potrivit art 4 din Codul fiscal :
1) Prezentul cod se modifică şi se completează prin lege, care intră în vigoare în termen de minimum 6 luni de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I.
(2) În cazul în care prin lege se introduc impozite, taxe sau contribuţii obligatorii noi, se majorează cele existente, se elimină sau se reduc facilităţi existente, acestea vor intra în vigoare cu data de 1 ianuarie a fiecărui an şi vor rămâne nemodificate cel puţin pe parcursul acelui an.
(3) În situaţia în care modificările şi/sau completările se adoptă prin ordonanţe, se pot prevedea termene mai scurte de intrare în vigoare, dar nu mai puţin de 15 zile de la data publicării, cu excepţia situaţiilor prevăzute la alin. (2).
(4) Fac excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2) modificările care decurg din angajamentele internaţionale ale României, precum şi modificările şi/sau completările prin care se introduc impozite, taxe sau contribuţii obligatorii noi, se majorează cele existente, se elimină sau se reduc facilităţi existente, exclusiv în situaţii extraordinare de procedură de deficit bugetar excesiv constatate potrivit tratatelor Uniunii Europene şi regulamentelor subsidiare agreate la nivel european.
Art 4 alin 1 și 2 din Codul fiscal instituie un principiu esențial în materia reglementărilor normative fiscal și anume principiul temporizării modificărilor Codului fiscal. Acestea vor intra în vigoare fie în termen de șase luni de la publicare (alin 1) fie începând cu data de 1 ianuarie a anului următor (alin 2) cu mențiunea că ipoteza de la alin 3 nu va fi analizată deoarece se referă la adoptarea de Ordonanțe. Au însă relevanță dispoziţiile alin 4 care permite o excepţie de la principiul temporizării modificărilor în cazul în care aceste modificări sunt necesare ca urmare a procedurilor de deficit bugetar constatate potrivit Tratatelor UE. În astlel de cazuri, regulile stabilite la alin 1 şi 2 nu mai sunt aplicabile adică legiuitorul poate să stabilească termene de intrare în vigoare mai mici de şase luni, şi poate să dispună intraea în vigoare mai devreme decât data de 1 ianuarie. Cu alte cuvinte în situaţiile excepţionale menţionate la alin 4 legiutorul poate decide scurtări ale termenelor de intrare în vigoare. Cu toate acestea aceste termene scurtate nu pot aduce atingere principiului previzibilităţii ca parte componentă a principiului securităţii juridice. În niciun caz dispoziţiile art 4 alin 4 din Codul fiscal nu ar putea fi interpretate în sensul că ar permite legiuitorului să încalce principiul securităţii juridice, deoarece acest principiu este un pilon fundamental al dreptului unional. Aşadar deşi legiuotorul are posibilitatea să scurteze termenele potrivit art 4 alin 4 din Codul fiscal, el nu le poate scurta oricât ci trebuie să aibă în vedere asigurarea respectării principiului previzibilităţii care va fi analizat în concret în funcţie de impactul legii adoptate. În speţă Legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea are un impact major în domeniul fiscalităţii, aducând după sine modificări semnificative ale impozitării care determină schimbări majore de comportament al destinatarilor normei, incusiv proiecţii de viitor, planuri de afaceri, în sensul reconsiderării acestora. De aceea soluţia aleasă de legiuitor şi anume de a permite intrarea în vigoare a acestor măsuri fiscale cu efect imediat contravine principiului securităţii juridice şi previzibilităţii deoarece nu permite destinatarilor normei să se adapteze în mod corespunzător noilor realităţi fiscale. Deşi legiuitorul nu era ţinut să respecte termenele prevăzute de art 4 alin 1 şi 2 din Codul fiscal, totuşi el trebuia să găsească acele termene de intrare în vigoare care să permită contribuabililor dar şi administraţiei fiscale să se adapteze.
În acest sens, invocăm considerentele reținute de către instanţa de contencios constituțional în Decizia nr. 900/2020: ,,Curtea observă că dispozițiile art. 4 din Codul fiscal reprezintă norme imperative, care vizează intrarea în vigoare a actelor normative, aspect care ține de activitatea de legiferare, care, potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, se realizează cu respectarea principiilor generale de legiferare proprii sistemului dreptului românesc. Or, Curtea Constituțională a reţinut în jurisprudenţa să că, deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, prin reglementarea acestora, legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislației, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii ce respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare”. Rezultă că eventuala asumare a răspunderii guvernului pe un proiect de lege care contravine dispozițiilor art 4 din Codul fiscal reprezintă o încălcare a principiului securității raporturilor juridice. De altfel este important de subliniat că dl. Prim Ministru Marcel Ciolacu a exprimat un punct de vedere identic, pe care l-a comunicat Președintelui Senatului în scris, prin Secretariatul General al Guvernului, atunci când un grup de parlamentari au inițiat un proiect de lege privind modificarea Codului Fiscal (PLx 424/2023). La punctul II.8 din acest punct de vedere se evocă exact Decizia CCR 900/2020 și se critică proiectul de lege pe motiv că „în ceea ce priveşte intrarea în vigoare a soluțiilor propuse, era necesar a se avea în vedere prevederile art. 4 alin. (1) din Codul fiscal potrivit cărora: ”Prezentul cod se modifică şi se completează prin lege, care intră în vigoare în termen de minimum 6 luni de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I".
- CU PRIVIRE LA CARACTERUL UNITAR AL LEGII.
Plecăm de la premiza că angajarea răspunderii se va realiza pentru o lege care vizează mai multe domenii de activitate.
Una din condițiile conturate în jurisprudență CCR cu privire la angajarea răspunderii Guvernului este aceea că proiectul de lege să aibă un caracter unitar, obiectul de reglementare urmând a se subsuma unui domeniu unic. Astfel, prin par 71-73 și 77 din Decizia 61/2020 se arată următoarele:
„ 71. Examinând jurisprudența anterior menționată, Curtea reține că angajarea răspunderii Guvernului se evaluează în funcție de patru criterii impuse de art. 114 din Constituție, și anume: (i) existența unei urgențe în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea; (îi) necesitatea că reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; (iii) importanța domeniului reglementat; (iv) aplicarea imediată a legii în cauză. Cel de-al treilea criteriu menționat (importanța domeniului reglementat), precum și prescripția normativă expresă a prevederilor art. 114 alin. (1) din Constituție relevă faptul că premisă analizei Curţii Constituționale în privința îndeplinirii celor patru criterii enunțate este aceea a unui proiect de lege al cărui obiect de reglementare se subsumează unui domeniu unic. Prin urmare, pentru a se constata că Guvernul și-a angajat răspunderea asupra unui singur proiect de lege, este necesară o evaluare a proiectului de lege prezentat Parlamentului atât din punct de vedere formal, cât și material. În consecință, Curtea urmează a analiza cu precădere critică de neconstituționalitate formulată de autorii obiecției de neconstituționalitate potrivit căreia legea adoptată are un caracter eterogen, întrucât vizează o multitudine de acte normative și, astfel, nu ar constitui un proiect de lege în sensul art. 114 alin. (1) din Constituție.
72.În cauză, Curtea reține că, în mod formal, prin procedura angajării răspunderii a fost adoptat un singur proiect de lege. Totuși, evaluând conținutul normativ al Legii privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative, se constată că însuși titlul acesteia atestă faptul că legea vizează domeniul fiscal și cel bugetar, precum și un număr nespecificat de domenii care se circumscriu operațiunii de modificare și completare a „unor“ acte normative.
- De principiu, reglementările fiscale vizează cadrul legal privind impozitele, taxele și contribuțiile sociale obligatorii, care sunt venituri ale bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetului Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, bugetului asigurărilor pentru șomaj și fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale; contribuabilii care au obligația să plătească aceste impozite, taxe și contribuţii sociale; modul de calcul și de plată a acestora; procedura de modificare a acestor impozite, taxe și contribuţii sociale [art. 1 alin. (1) din Codul fiscal]. În schimb, reglementările bugetare se referă la prevederea și aprobarea în fiecare an a veniturilor și cheltuielilor sau, după caz, numai a cheltuielilor, în funcție de sistemul de finanțare a instituțiilor publice [a se vedea definiția bugetului din art. 2 pct. 6 din Legea nr. 500/2002]. Cheltuielile bugetare sunt reprezentate de sumele aprobate în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, în limitele și potrivit destinațiilor stabilite prin bugetele respective, iar veniturile bugetare reprezintă resursele bănești care se cuvin bugetelor antereferite, în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuţii și alte vărsăminte. Astfel, dacă domeniul fiscal se referă la sistemul de taxe, impozite și contribuţii sociale, cel bugetar vizează previzionarea și aprobarea anuală a veniturilor și cheltuielilor, în funcție de cadrul normativ existent și de prioritățile politicilor/strategiilor publice. Prin urmare, reglementările fiscale sunt într-o strânsă conexiune cu cele bugetare, fără ca acestea să se identifice între ele, fiecare dintre cele două domenii menţinându-şi individualitatea bine conturată. Totodată, Curtea reține că domeniul fiscal ține de obiectul de reglementare a legilor ordinare, iar, potrivit art. 75 alin. (1) din Constituție, acestea se supun spre dezbatere și adoptare Senatului, că primă Cameră sesizată, și, ulterior, Camerei Deputaților, în calitate de Cameră decizională. În schimb, domeniul bugetar se referă la aspectele care ţin de bugetul de stat și de bugetul asigurărilor sociale de stat. Proiectele acestor bugete se întocmesc numai de Guvern, iar aprobarea lor se realizează de Parlament în ședință comună, cu votul majorităţii deputaților și senatorilor [art. 65 alin. (2) lit. b) și art. 138 alin. (2) din Constituție]. Aceste aspecte reliefează faptul că măsurile financiar-bugetare vizează două materii de reglementare distincte, astfel că legea adoptată nu are un scop unic.”
- În consecință, Curtea constată că prin promovarea unui proiect de lege cuprinzând reglementări dintr-o multitudine de materii pe calea angajării răspunderii Guvernului a fost încălcat art. 114 alin. (1) din Constituție. Acest text constituțional prevede în mod expres că o procedură de angajare a răspunderii Guvernului vizează un singur proiect de lege, iar rațiunea unei asemenea reglementări rezidă în faptul că în sine procedura de angajare a răspunderii Guvernului în fața Parlamentului este una care limitează rolul de legiferare al Parlamentului, astfel că aceasta trebuie și poate fi realizată doar în condiţii restrictive. Or, în cauza de față, Guvernul nu a făcut altceva decât să convertească o serie de proiecte de lege care ar fi vizat cele peste 20 de acte normative modificate/completate/prorogate într-unul singur tocmai în scopul de a se încadra, în mod formal, în prescripția normativă a art. 114 alin. (1) din Constituție. Un astfel de proiect de lege eludează, însă, atât literă, cât și scopul textului constituțional, astfel încât legea adoptată prin procedura angajării răspunderii Guvernului este neconstituțională.”
Trebuie menționat faptul că Decizia CCR 61/2020 a fost pronunțată la sesizarea unui grup de parlamentari PSD prin care s-a criticat procedura de angajare a răspunderii Guvernului pentru adoptarea legii de aprobare a OUG 114/2018 privind unele măsuri fiscal-bugetare. Se relevî deci asemănarea dintre situația analizată de CCR în Decizia 61/2020 și proiectul de lege asupra căruia Guvernul urmează să-și asume răspunderea, proiect care vizează mai multe materii de reglementare distincte, cu încălcarea condiției existenței unui scop unic.
- CU PRIVIRE LA NECONSTITUŢIONALITATEA DISPOZIŢIILOR CAPITOLULUI II, art III PCT 29 PRIVIND MAJORAREA BAZEI DE APLICARE A CONTRIBUŢIEI LA FONDUL DE SĂNĂTATE PENTRU PERSOANELE CARE OBŢIN VENITURI DIN ACTIVITĂŢI INDEPENDENTE LA 60 DE SALARII MINIME PE ECONOMIE.
Capitolul III art III pct 29 din Lege modifică dispoziţiile art 174 din Codul fiscal astfel:
”Articolul 174 se modifică și va avea următorul cuprins:
”Art. 174 - Stabilirea, declararea și plata contribuției de asigurări sociale de sănătate în cazul persoanelor care realizează venituri din cele prevăzute la art. 155 alin. (1) lit. b) (1) Contribuția de asigurări sociale de sănătate se calculează de către contribuabilii care realizează venituri din cele prevăzute la art. 155 alin. (1) lit. b), altele decât cele prevăzute la art. 68^1, prin aplicarea cotei de contribuție prevăzute la art. 156 asupra bazei anuale de calcul prevăzute la art. 170 alin. (1).
(2) Persoanele fizice care realizează venituri din cele prevăzute la art. 155 alin. (1) lit. b), altele decât cele prevăzute la art. 68^1, stabilesc și declară contribuția, depun declarația prevăzută la art. 120 sau la art. 122, la termenele și în condițiile prevăzute la Titlul IV – Impozitul pe venit, pentru persoanele fizice care realizează venituri din activități independente.
(3) Prin excepție de la prevederile alin. (2), în situația în care baza anuală de calcul al contribuției de asigurări sociale de sănătate cumulată din una sau mai multe surse de venit din cele prevăzute la art. 155 alin. (1) lit. b), corespunzătoare veniturilor nete anuale estimate/norma de venit este egală cu cea corespunzătoare veniturilor nete anuale realizate /norma de venit și este cuprinsă între nivelul de 6 salarii minime brute pe ţară, în vigoare la termenul de depunere a declaraţiei prevăzute la art. 120 inclusiv, și cel mult nivelul de 60 salarii minime brute pe ţară, în vigoare la termenul de depunere a declaraţiei prevăzute la art. 120, contribuabilii nu au obligația depunerii declaraţiei unice privind impozitul pe venit şi contribuţiile sociale datorate de persoanele fizice, prevăzută la art. 122.
Apreciem că alineatul 3 al art 174 astfel cum a fost modificat prin Lege supusă controlului de constituţionalitate încalcă principiul tratamentului egal.
Legitimitatea sistemului fiscal național este întemeiată pe trei principii constituționale: principiul contributivității, prevăzut de art. 56 alin. (1), care presupune obligația cetățenilor de a contribui la cheltuielile publice, principiul legalității, consacrat de art. 139 alin. (1), care implică obligația statului de a stabili impozitele, taxele și orice alte venituri ale bugetului de stat și ale bugetului asigurărilor sociale de stat numai prin lege, și principiul justei așezări a sarcinilor fiscale, prevăzut de art. 56 alin. (2). Acest din urmă principiu este transpus în Codul fiscal care, la art. 3 lit. a) și c), consacră, printre principiile fiscalității și ale dreptului fiscal, neutralitatea măsurilor fiscale în raport cu diferitele categorii de investitori și capitaluri, cu formă de proprietate, asigurând prin nivelul impunerii condiții egale investitorilor, capitalului român și străin, respectiv justețea impunerii sau echitatea fiscală, care asigură că sarcina fiscală a fiecărui contribuabil să fie stabilită pe baza puterii contributive, respectiv în funcție de mărimea veniturilor sau de proprietățile acestuia.
Deși stabilirea cotelor de impozitare este atributul legiuitorului, în considerentele deciziilor sale, Curtea Constituţională a statuat că „fiscalitatea trebuie să fie nu numai legală, ci și proporțională, rezonabilă, echitabilă și să nu diferențieze impozitele pe criteriul grupelor sau categoriilor de cetățeni“ (Decizia nr. 223 din 13 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 18 aprilie 2012, Decizia nr. 176 din 6 mai 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 400 din 9 iunie 2003, sau Decizia nr. 3 din 6 ianuarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 8 iunie 1994). Prin Decizia nr. 176 din 6 mai 2003, Curtea Constituţională a reținut că, în conformitate cu prevederile constituționale ale art. 56 alin. (2), „sistemul legal de impuneri trebuie să asigure așezarea justă a sarcinilor fiscale, ceea ce presupune în mod necesar subordonarea față de un principiu de echitate și de justiție socială, pentru a corespunde caracterului social al statului, prevăzut de art. 1 alin. (3) din Constituție“. Prin urmare, „așezarea justă a sarcinilor fiscale trebuie să reflecte însuși principiul egalității cetățenilor în fața legii, prin impunerea unui tratament identic pentru situații identice și să țină cont, în același timp, de capacitatea contributivă a contribuabililor, luând în considerare elementele ce caracterizează situația individuală și sarcinile sociale ale acestora“ (Decizia nr. 1.394 din 26 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 863 din 23 decembrie 2010).
Recenta procedură de asumare a răspunderii pe un pachet de măsuri fiscal-bugetare relevă cel puţin o obiecţie de neconstituţionalitate sub aspectul încălcării principiului tratamentului egal care, aşa cum am arătat anterior presupune impunerea unui tratament identic pentru situaţii identice. Este vorba de aplicarea unui tratament diferit şi mai oneros persoanelor care obţin venituri din activităţi independente în raport de alte categorii de persoane. În categoria venituri din activităţi independente se cuprind potrivit art 67 Cod fiscal veniturile din activităţi de producţie, comerţ, prestări de servicii şi veniturile din profesii liberale (inclusiv avocaţi). În prezent, persoanele care obţin venituri din activităţi independente datorează CASS (contribuţia la fondul de sănătate FNUASS) la o bază de calcul stabilită potrivit art 170 alin 4 astfel:
- 6 salarii minime brute pe țară, dacă veniturile anuale sunt cuprinse între 6 - 12 salarii minime;
- 12 salarii minime brute pe țară, dacă veniturile anuale sunt cuprinse între 12 24 salarii minime;
- 24 salarii minime brute pe țară, dacă veniturile anuale sunt cel puțin egal cu 24 salarii minime.
În aceeaşi manieră sunt tratate şi persoanele prevăzute de art 155 lit c-h din Codul Fiscal şi anume cele care obţin:
- venituri din drepturi de proprietate intelectuale;
- venituri din asocierea cu o persoană juridică;
- venituri din cedarea folosinţei bunurilor;
- venituri din activităţi agricole, silvicultură şi piscicultură;
- venituri din investiţii;
- venituri din alte surse.
Cu alte cuvinte, persoanele care obţin venituri din activităţi independente, alături de cei care obţin venituri din drepturi de proprietate intelectuală, din asocieri, din cedarea folosinţei bunurilor (chirii) din activităţi agricole, silvicultură şi piscicultură, venituri din investiţii precum şi orice alte venituri din alte surse (cu excepţia veniturilor din salarii) datorează CASS la o bază de calcul de maxim 24 de salarii minime brute pe ţara, chiar dacă obţin venituri mai mari decât 24 de salarii minime brute.
Cu toate acestea prin proiectul de lege supus procedurii angajării răspunderii, Guvernul a decuplat persoanele care obţin venituri din activităţi independente de celelalte persoane enumerate anterior, şi a stabilit că cei care obţin venituri din activităţi independente datorează CASS la o bază de calcul maximală de 60 de salarii minime pe economie. Celelalte categorii de persoane enumerate la art 155 lit c-h îşi păstrează regimul fiscal intact.
Desigur statul are un drept exclusiv de a stabili şi a reglementa politicile fiscale, însă acest drept nu este unul absolut. Limitele sale sunt date de dezideratele care conturează marile principii ale fiscalităţii. Printre acestea se regăseşte şi principiul enunţat în debut şi anume tratamentul egal în situaţii identice. Atunci când legiuitorul a înţeles să grupeze în aceeaşi categorie pe cei care obţin venituri din activităţi independente alături de cei care obţin venituri din investiţii, din chirii şamd a făcut-o deoarece aceştia se aflau în situaţii identice după criteriul relevant şi anume riscul asigurat. Aşa cum s-a arătat în par 81 din Decizia CCR 900/2020 CASS reprezintă o prelevare care urmărește acoperirea unui risc şi care se stabilește astfel încât să acopere costul prestațiilor și serviciilor pentru cazurile asigurate. Atunci când legiuitorul a stabilit baza maximală de aplicare a acestei contribuţii la valoarea de 24 de salarii minime pe economie pentru persoanele enumerate la art 155 lit c-h din Codul fiscal cu siguranţă a observat că acestea, spre deosebire de salariaţi, au un risc profesional şi social mai scăzut. Pe de altă parte salariaţii beneficiază de protecţie mai mare prin aceasta înţelegând o stabilitate juridică mai mare (inclusiv prin norme constituţionale), care impune însă şi costuri mai mari, şi de aceea, inter alia baza de calcul a contribuţiei datorată de salariaţi la fondul de sănătate nu este limitată.
Cu toate acestea legea care urmează să intre în vigoare prin asumarea răspunderii, a extras din acest grup persoanele care obţin venituri din activităţi independente şi a stabilit ca aceştia datorează CASS la o bază maximă de 60 de salarii minime pe economie, deşi nu există niciun element care să conducă la o astfel de soluţie. Riscul asigurat a rămas intact. Nu s-a întâmplat nimic spectaculos care să conducă la ideea că cei care obţin venituri din activităţi independente au dobândit un risc mai mare care să determine o majorare a bazei maxime de calcul de 2,5 ori faţă de celelalte persoane enunţate la art 155 lit c-h din Codul fiscal. Pentru claritate, eventualul argument constând în aceea că cei care desfăşoară activităţi independente au venituri mai mari, chiar dacă ar fi adevărat (deşi nu s-a demonstrat acest aspect) nu este un argument corect din punct de vedere juridic. Veniturile mai mari se reflecta într-o valoare mai mare a impozitului plătit. De altfel impozitul se bazează exclusiv pe principiul contributivităţii în sensul că obligaţia de plată nu este corelativă unui echivalent în contraprestaţie. Din contră contribuţia socială se fundamentează pe principiul echivalenței care înseamnă că o contribuţie se achită aşteptând o contraprestaţie în cazul intervenirii unui risc asigurat. Aşadar caracteristic contribuţiei este echivalentă iar nu mărimea venitului. Iar echivalența presupune dimensionarea serviciului public prestat inclusiv din perspectiva riscului asigurat. Costul serviciului este mai mic în cazul persoanelor prevăzute de art 155 lit b-h din Codul fiscal deoarece riscul profesional este mai mic. Aşadar lipsa unui fundament care să fie compatibil cu principiul proporţionalităţii şi al echităţii în aşezarea sarcinii fiscale şi care să justifice creşterea de 2,5 ori a bazei de calcul a CASS față de celelalte persoane enumerate de art 155 lit c-h Cod fiscal (aflate în situaţii identice) conduce la încălcarea tratamentului egal incompatibil cu dispoziţiile art 56 alin 2 din Constituţie.
În nota de fundamentare ce însoţeşte proiectul de lege, Guvernul explică inter alia motivul pentru care a adoptat această măsura. Astfel la punctul 10 din secţiunea dedicată „impozitului pe venit şi contribuţiile sociale obligatorii” se arată că în raportul Băncii Mondiale există o recomandare conform căreia se propune ”echivalarea impozitării angajaţilor şi lucrătorilor independenţi” prin eliminarea plafonului contribuţiilor sociale obligatorii aplicate în prezent lucrătorilor independenţi. O astfel de justificare nu poate fi însă reţinută deoarece aceasta ar însemna să aplicăm acelaşi regim unor situaţii diferite. Lucrătorii independenţi nu pot fi echivalaţi cu salariaţii. Situaţiile lor sunt esenţialmente diferite şi deci soluţiile sunt diferite. Aşadar recomandarea Băncii Mondiale, care în esenţă nu are o responsabilitate juridică în ceea ce priveşte respectarea dezideratelor constituţionale (această responsabilitate o poartă exclusiv autorităţile publice din Romania) nu poate fi interpretată in niciun caz ca instituind o recomandare de încălcare a principiului tratamentului egal. Revine Guvernului să aprecieze dacă această recomandare poate fi implementată cu respectarea marilor principii ale sistemului nostru constituţional. Aşadar în opinia noastră singura posibilitate de a echivala situaţiile celor două categorii din perspectiva contribuţiilor sociale este că din punct de vedere al riscurilor asigurate situaţia lor să fie identică. Guvernul nu a adus niciun argument în acest sens.
Mai departe în aceeaşi notă de fundamentare se arată că se urmăreşte eliminarea facilitaţilor fiscale. Argumentul nu poate fi reţinut deoarece baza de calcul limitată la valoarea maximă de 24 de salarii nu reprezintă o facilitate fiscală. Atunci când legiuitorul a înţeles să instituie facilităţi fiscale prin Codul Fiscal a făcut-o de manieră explicită prin reglementarea unor scutiri (ex: scutirea de impozit pe salariile obţinute în industria IT ) reduceri, şamd. Atunci când legiuitorul a creat grupul persoanelor menţionate la art 155 lit b-h din Codul Fiscal nu a făcut-o ca instituind un beneficiu, o favoare, şi în orice caz nu reiese de nicăieri o astfel de idee. De altfel, dacă se doreşte eliminarea facilitaţilor nu se explică motivul pentru care subzistă în continuare aşa zisele „facilităţi” pentru persoanele de la art 155 lit c-h. În realitate, norma criticată are în vedere crearea unei inechităţi în defavoarea persoanelor care obţin venituri din activităţi independente considerându-se că acestea ar obţine venituri mari, idee care însă nu este susţinută de argumente întemeiate pe probe (eventual statistici).
- CONCLUZII.
Solicităm validarea prezentelor argumente şi admiterea sesizării de neconstituţionalitate a Legeii privind unele măsuri fiscal bugetare pentru asigurarea sustenabilității financiare a României pe termen lung.
Cu deosebită consideraţie,
Avocat Ştefan Vlad
Baroul Ilfov prin avocat Ştefan Vlad