Klaus Iohannis a trimis către CCR o nouă sesizare de neconstituționalitate privind modificările legislative.

Președintele României a trimis Curții Constituționale, luni, o sesizare de neconstituționalitate asupra Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2016 privind reorganizarea Companiei Naționale de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România – S.A. și înființarea Companiei Naționale de Investiții Rutiere S.A., precum şi modificarea şi completarea unor acte normative.

Vă prezentăm textul integral al sesizării:

București, 7 mai 2018

 

Domnului Valer DORNEANU

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

 

În temeiul dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, cu modificările și completările ulterioare, formulez următoarea

 

SESIZARE DE NECONSTITUŢIONALITATE

asupra

Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2016 privind reorganizarea Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România – S.A. şi înfiinţarea Companiei Naţionale de Investiţii Rutiere S.A., precum şi modificarea şi completarea unor acte normative

 

La data de 18 aprilie 2018, Parlamentul României a transmis Președintelui României, în vederea promulgării, Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2016 privind reorganizarea Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România – S.A. şi înfiinţarea Companiei Naţionale de Investiţii Rutiere S.A., precum şi modificarea şi completarea unor acte normative. Considerăm că, atât prin modul în care a fost adoptată, cât şi prin conţinutul normativ, această lege încalcă prevederile art. 1 alin. (5), ale art. 73 alin. (3) lit. m) şi p) raportat la art. 76 alin. (1) din Constituţie, precum şi pe cele ale art. 75 alin. (3) din Constituţie, pentru motivele expuse în cele ce urmează.

1. Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2016 privind reorganizarea Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România – S.A. şi înfiinţarea Companiei Naţionale de Investiţii Rutiere S.A., precum şi modificarea şi completarea unor acte normative încălcă dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. m) şi p) raportat la art. 76 alin. (1) din Constituţie

Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2016 privind reorganizarea Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România – S.A. şi înfiinţarea Companiei Naţionale de Investiţii Rutiere S.A., precum şi modificarea şi completarea unor acte normative a fost adoptată în temeiul prevederilor art. 75 şi ale art. 76 alin. (2) ca lege ordinară, deşi în conţinutul său normativ se regăsesc dispoziţii ce se încadrează în domeniul de reglementare al legii organice. În acest sens, menţionăm prevederile de la art. 10, art. 16 și art. 79 din ordonanţa aprobată prin legea menționată.

O.U.G. nr. 55/2016 prevede la art. 10 că „Terenurile proprietate publică a statului român situate în zona de siguranţă şi zona de protecţie a infrastructurii rutiere pe care urmează a se implementa proiecte de dezvoltare a infrastructurii rutiere sunt concesionate în mod direct către C.N.I.R., pe bază de contract de concesiune încheiat cu Ministerul Transporturilor, pe durata implementării proiectelor, fără licitaţie publică şi fără plata redevenţei, prin derogare de la prevederile art. 59 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, aprobată cu modificări prin Legea nr. 22/2007.”Totodată, la art. 16 din O.U.G. nr. 55/2016 se prevede că: „Pe perioada implementării proiectelor de infrastructură de transport rutier, terenurile care sunt proprietate publică a statului român sunt concesionate în mod direct către C.N.I.R., pe bază de contract de concesiune încheiat cu Ministerul Transporturilor, fără licitaţie publică şi fără plata redevenţei, prin derogare de la prevederile art. 59 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006, aprobată cu modificări prin Legea nr. 22/2007.”Nu în ultimul rând, la art. 79 alin. (1) din O.U.G. nr. 55/2017 se prevede că: „Terenurile proprietate publică a statului român destinate spaţiilor de servicii situate de-a lungul autostrăzilor şi drumurilor expres se concesionează în mod direct, fără licitaţie publică şi fără plata vreunei redevenţe, pe bază de contract de concesiune, încheiat între Ministerul Transporturilor şi Compania Naţională de Investiţii Rutiere - S.A., prin derogare de la prevederile art. 59 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006, aprobată cu modificări prin Legea nr. 22/2007.” Toate aceste reglementări vizează derogări de la legislaţia care stabileşte regimul concesionării bunurilor proprietate publică, ca parte integrantă a regimului juridic general al proprietăţii.

Conform art. 73 alin. (3) lit. m) din Constituţia României, regimul juridic al proprietăţii trebuie reglementat prin lege organică. În aplicarea unei jurisprudenţe constante a Curţii Constituţionale, derogările de la regimul juridic general al proprietăţii ar trebui să fie adoptate tot prin intermediul unei legi organice. Astfel, în Decizia Curţii Constituţionale nr. 442/2015 s-a arătat că „este posibil ca o lege organică să cuprindă, din motive de politică legislativă, şi norme de natura legii ordinare, dar fără ca aceste norme să capete natură de lege organică, întrucât, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de Constituţie legii organice. De aceea, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziţii dintr-o lege organică, dacă acestea nu conţin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice, în consecinţă, criteriul material este cel definitoriu pentru a analiza apartenenţa sau nu a unei reglementări la categoria legilor ordinare sau organice.”

Analizând prevederile art. 10, 16 şi 79 alin. (1) din O.U.G. nr. 55/2016 aprobată prin legea criticată se poate constata faptul că, din punctul de vedere al criteriului material, acestea instituie derogări de la regulile generale privind regimul juridic general al proprietăţii. Drept urmare, aprobarea O.U.G. nr. 55/2016 ar fi trebuit realizată prin intermediul unei legi organice, conform art. 76 alin. (1) din Constituţie şi nu prin intermediul unei legi ordinare, conform art. 76 alin. (2) din Constituţie.

De asemenea, art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 55/2016 a fost abrogat prin Art. I pct. 9 din legea supusă controlului. Conform art. 50 din O.U.G. nr. 55/2016, „Personalul C.N.I.R. este angajat pe bază de contract individual de muncă încheiat conform legii, numai prin concurs organizat pe baza unui regulament aprobat de consiliul de administraţie, la propunerea directorului general al companiei, cu excepţia directorului general, care deţine contract de mandat potrivit legii, pentru care se organizează procedură de selecţie, în condiţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 111/2016.” Totodată, conform art. 57 din O.U.G. nr. 55/2016, de asemenea abrogat prin art. I pct. 9 al legii criticate, se prevedea că, „La nivelul C.N.I.R se încheie contract colectiv de muncă în condiţiile stabilite de legislaţia muncii în vigoare.” Nu în ultimul rând, art. 60 din O.U.G. nr. 55/2016, abrogat prin art. I pct. 9 al legii supuse controlului, prevedea următoarele: „Condiţiile de muncă, obligaţiile generale şi specifice, timpul de muncă şi de odihnă, programele de perfecţionare profesională a salariaţilor şi alte condiţii în care se desfăşoară procesul muncii in cadrul C.N.I.R. se stabilesc prin contractul individual de muncă şi contractul colectiv de muncă la nivel de companie, încheiat în condiţiile legii.”

Dispoziţiile enunţate mai sus vizează aspecte care privesc aplicarea, cu privire la personalul C.N.I.R., a regimului juridic general privind raporturile de muncă. Drept urmare, având în vedere criteriul material, dispoziţiile care abrogă reglementări ce vizează regimul general al raporturilor de muncă referitor la personalul C.N.I.R. ar trebui stabilite prin lege organică, nu prin lege ordinară.

Astfel, ţinând cont de argumentele de mai sus şi de faptul că anumite dispoziţii din legea supusă controlului de constituționalitate vizează materia legii organice, adoptarea de către Parlament a legii în temeiul art. 76 alin. (2) din Constituţie încalcă dispoziţiile constituţionale de la art. 73 alin. (3) lit. m) şi p) din Constituţia României. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 442/2015 referitoare la admiterea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, a precizat faptul că „este posibil ca o lege organică să cuprindă, din motive de politică legislativă, şi norme de natura legii ordinare, dar fără ca aceste norme să capete natură de lege organică, întrucât, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de Constituţie legii organice. De aceea, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziţii dintr-o lege organică, dacă acestea nu conţin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecinţă, criteriul material este cel definitoriu pentru a analiza apartenenţa sau nu a unei reglementări la categoria legilor ordinare sau organice”. Însă, prin legea dedusă controlului de constituționalitate, legiuitorul a ignorat criteriul material în funcție de care trebuie stabilit caracterul legii.

Ţinând cont de argumentele de mai sus şi de faptul că anumite dispoziţii din Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2016 privind reorganizarea Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România – S.A. şi înfiinţarea Companiei Naţionale de Investiţii Rutiere S.A., precum şi modificarea şi completarea unor acte normative vizează materia legii organice, adoptarea de către Parlament a legii în temeiul art. 76 alin. (2) din Constituţie încalcă dispoziţiile constituţionale prevăzute la art. 73 alin. (3) lit. m) şi p) raportat la art. 76 alin. (1) din Constituţia României.

2. Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2016 privind reorganizarea Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România – S.A. şi înfiinţarea Companiei Naţionale de Investiţii Rutiere S.A., precum şi modificarea şi completarea unor acte normative încălcă dispozițiile art. 75 alin. (3) din Constituţie

Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2016 privind reorganizarea Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România – S.A. şi înfiinţarea Companiei Naţionale de Investiţii Rutiere S.A., precum şi modificarea şi completarea unor acte normative încalcă principiul bicameralismului, astfel cum a fost dezvoltat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

În acest sens, instanța constituțională a stabilit două criterii cumulative pentru a se determina cazurile în care se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului.

Prin Decizia nr. 624/2016, Curtea Constituţională a stabilit că art. 75 alin. (3) din Constituţie, folosind sintagma decide definitiv cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate însă modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator. Pentru a analiza respectarea principiului bicameralismului, Curtea Constituţională a reţinut că trebuie avut în vedere: scopul iniţial al legii, în sensul de voinţă politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepţie originară a actului normativ; dacă există deosebiri majore, substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, respectiv, dacă există o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului.

Or, din analiza dispoziţiilor legii supuse controlului rezultă faptul că Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, a adoptat legea în şedinţa din data de 22.12.2016, în temeiul art. 115 alin. (5), teza a III-a din Constituţia României, ca urmare a depăşirii termenului de adoptare. În data de 2.09.2017, Guvernul României a adoptat Ordonanţa nr. 16/2017, având ca obiect modificarea O.U.G. nr. 55/2016.

Camera Deputaţilor a adoptat legea supusă controlului în şedinţa din data de 11.04.2018, preluând dispoziţiile O.G nr. 16/2017, în plus aducând noi modificări unor dispoziţii ale O.U.G. nr. 55/2016, după cum urmează: abrogarea art. 48-60 care reglementau aspecte fundamentale legate de structura organizatorică a C.N.I.R. la nivel central şi local, precum şi de regimul juridic aplicabil raporturilor de muncă - încadrarea şi promovarea personalului C.N.I.R., precum şi selectarea persoanelor cu funcţii de conducere în C.N.I.R., salarizarea personalului C.N.I.R. ş.a.; abrogarea art. 62 care reglementa faptul că statutul C.N.I.R. este prevăzut în Anexa 1 a Legii; abrogarea art. 76 care reglementa regulile privind stabilirea grilei de salarizare până la încheierea contractului colectiv de muncă la nivelul C.N.I.R.; abrogarea art. 83 şi a anexelor 1 şi 2 care reglementau Statutul C.N.I.R. şi Lista proiectelor de investiţii care fac obiectul transferului către C.N.I.R., corelativ cu adoptarea unui nou articol prin care lista proiectelor de investiţii care fac obiectul transferului către C.N.I.R. se aprobă prin ordin al ministrului transporturilor.

Astfel, prin raportare la prima condiţie stabilită în jurisprudenţa Curţii Constituţionale pentru aprecierea respectării principiului bicameralismului se poate observa că există deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. În forma iniţială a O.U.G. nr. 55/2016, adoptată de Senat, existau dispoziţii consistente cu privire la aspecte esenţiale privind organizarea şi funcţionarea C.N.I.R., precum şi cu privire la regimul juridic aplicabil personalului C.N.I.R., în timp ce în forma adoptată de Camera Deputaţilor aceste dispoziţii au fost abrogate.

Totodată, prin raportare la a doua condiţie stabilită în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, se poate observa că există şi o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului căci, în calitate de Cameră decizională, Camera Deputaţilor a modificat 20 de articole, inclusiv anexe ale O.U.G. nr. 55/2016.

Toate aceste argumente indică faptul că legea supusă controlului încalcă art. 61 alin. (2) raportat la art. 75 alin. (3) din Constituţia României, care consacră principiul bicameralismului.

3. Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2016 privind reorganizarea Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România – S.A. şi înfiinţarea Companiei Naţionale de Investiţii Rutiere S.A., precum şi modificarea şi completarea unor acte normative încălcă dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituţie

Din analiza dispozițiilor de la art. I pct. 8 și pct. 9 din legea supusă controlului de constituționalitate se observă că aceasta nu respectă principiul supremației legilor și nici principiul securității raporturilor juridice, în componenta sa referitoare la accesibilitatea și previzibilitatea legii, așa cum a fost consacrat de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 30/2016 asupra admiterii sesizării de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 137 alin. (3), (4) și (5) din Regulamentul Camerei Deputaților.

În acest sens, Curtea a reținut că „potrivit art. 8 alin. (4) teza întâi din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, „textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure sau echivoce”, iar potrivit art. 36 alin. (1) din aceeași lege, „actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis (...)”. Deși normele de tehnică legislativă nu au valoare constituțională (...) prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și conținutul și forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislații care respectă principiul securității raporturilor juridice, având claritatea și previzibilitatea necesară”.

Art. I pct. 8 din legea dedusă controlului de constituționalitate prevede faptul că „structura organizatorică și numărul de posturi al C.N.I.R., precum și încadrarea personalului se stabilesc prin hotărâre a Guvernului”, iar pct. 9 al Art. I abrogă art. 48-60 din O.U.G. nr. 55/2016, care vizau structura organizatorică și salarizarea ale C.N.I.R.

Prin abrogarea dispozițiilor care vizau încheierea și derularea contractelor de muncă la nivelul C.N.I.R., precum și a dispozițiilor privind stabilirea drepturilor salariale ale personalului C.N.I.R. se încalcă art. 1 alin. (5) în componenta sa privind asigurarea securității raporturilor juridice, întrucât aspecte esențiale care vizează regimul juridic al raporturilor de muncă pentru personalul C.N.I.R. sunt eliminate din textul O.U.G., urmând a fi stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Curtea Constituțională a statuat în jurisprudența sa că „emiterea unor acte cu caracter administrativ ce au caracter infralegal, determină o stare de incertitudine juridică, acest gen de acte având, de obicei, un grad sporit de schimbări succesive în timp”. Or, în cazul de față, lăsând la latitudinea Guvernului stabilirea unor elemente esențiale ale raporturilor de muncă la nivelul C.N.I.R., legea imprimă un caracter relativ, nepermis, procedurii de încadrare, promovare și salarizare a personalului încadrat la C.N.I.R., încălcând astfel art. 1 alin. (5) din Constituție, în componenta sa referitoare la previzibilitatea și accesibilitatea legii.

Chiar dacă salariații C.N.I.R. nu reprezintă o categorie de funcționari publici care beneficiază de un statut special stabilit prin lege, regimul juridic al raporturilor de muncă este stabilit în Codul Muncii, tocmai în ideea de a asigura o stabilitate a respectivelor raporturi între angajați și angajatori.

Totodată, în acest caz, se poate reține și argumentul conform căruia, prin delegarea către Guvern a unei atribuții ce aparține în exclusivitate legiuitorului sunt încălcate și prevederile art. 1 alin. (4) din Constituție referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în stat, precum și art. l alin. (5) din Constituție, în componenta sa referitoare la previzibilitatea și accesibilitatea legii.

În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteți sesizarea de neconstituționalitate și să constatați că Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2016 privind reorganizarea Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România – S.A. şi înfiinţarea Companiei Naţionale de Investiţii Rutiere S.A., precum şi modificarea şi completarea unor acte normative este neconstituţională.